Рефераты по Державне регулювання

Державне програмно-цільове планування

Скачать реферат

Сутність програмно-цільового методу планування, цільові комплексні програми

Наявність вад ринкового саморегулювання та вад державного втручання в економіку породжує складні соціально-економічні проблеми, вирішення яких пов’язане з використанням так званого програмно-цільового методу планування.

Використання програмно-цільового методу планування перед­бачає:

• визначення проблеми та формулювання цілей;

• розробку й реалізацію програми, спрямованої на досягнення цілей;

• систематичний контроль за якістю та результатами робіт, передбачених програмою;

• коригування заходів, спрямованих на реалізацію цілей. Застосування програмно-цільового підходу зумовлене ба­гатьма факторами: наявністю незадоволеного попиту на продукцію (роботи, послуги); надмірними витратами ресурсів і, як наслідок, виникненням негативних зовнішніх ефектів (екстерналій); потребою в глибоких структурних перетвореннях; реакцією на політичний тиск або підприємницьку ініціати­ву і т. п.

Програмно-цільовий метод планування реалізується через цільові комплексні програми. Цільова комплексна програма (ЦКП) — це документ, в якому міститься визначений за ресур­сами, виконавцями та строками здійснення комплекс заходів, спрямованих на досягнення цілей. Цілі, на які має бути спрямована ЦКП, обумовлені стратегією соціально-економічної політики держави, наявністю певної конкретної або кількох су­міжних соціально-економічних проблем.

Класифікація ЦКП

Класифікація ЦКП здійснюється за такими основними ознаками: за рівнем, складом, сферою впливу та реалізації; за характером і специфікою проб­лем і цілей; за термінами виконання.

За рівнем, складом, сферою впливу та реалізації виділяють та­кі програми: міждержавні, державні, міжгалузеві, галузеві, між­регіональні, регіональні, локальні.

За характером і специфікою проблем і цілей розрізняють програми:

— соціально-економічні, спрямовані на вирішення проблем розвитку й удосконалення способу життя, підвищення матері­ального й культурного рівня населення, поліпшення виробни­чих і соціальних умов праці та відпочинку, зростання масшта­бів та ефективності функціонування суспільного сектору і т. п.

Виробничі, орієнтовані на збільшення виробництва певних видів продукції (робіт, послуг), розвиток прогресивних вироб­ництв, підвищення якісних характеристик продукції, зростання ефективності використання ресурсів.

Науково-технічні, націлені на розвиток наукових досліджень, вирішення проблем розробки та впровадження в практику новіт­ньої техніки і технології.

Екологічні, спрямовані на ресурсозбереження, здійснення при­родоохоронних і природоперетворювальних проектів.

Інституціональні, орієнтовані на вдосконалення організації управління господарськими системами, трансформацію відносин власності.

Регіональні, націлені на господарське освоєння нових районів, перетворення структури економіки сформованих соціально-еко­номічних комплексів регіонів.

За термінами виконання програми поділяють на: довгостро­кові (розраховані на період 5-10 років); середньострокові (1-5 років); і короткострокові (до 1 року). Ця класифікація зумовлена характером цілей, на досягнення яких спрямовано програму. Дов­гострокові програми спрямовано на досягнення стратегічних ці­лей. Як правило, досягнення стратегічної цілі — це тривалий про­цес, пов'язаний із суттєвими структурними зрушеннями в еко­номіці, які через інерційність економіки не можна здійснити швидко. Середньострокові програми розв'язують тактичні зав­дання. Короткострокові програми спрямовані на вирішення по­точних проблем (оперативних цілей).

Нині в Україні реалізуються науково-дослідні та конструктор­ські роботи за понад 60-ма державними та міжнародними ЦКП. Найбільш відомими з них є: «Програма стабілізації та розвит­ку АПК», «Національна програма виробництва технологічних комплексів машин і устаткування для сільського господарства, харчової та переробної промисловості», «Комплексна програма модернізації та розвитку паливно-енергетичної промисловості («Енергетика»)», «Програма розвитку вугільної промисловості та її соціальної сфери («Вугілля»)», «Програма розвитку та техніч­ного переозброєння підприємств чорної і кольорової металургії», «Програма конверсії військово-промислового і машинобудівельного комплексів», «Програма розвитку авіаційної промисловос­ті», «Програма розвитку хімічної, нафтохімічної та нафтоперероб­ної промисловості», «Програма розвитку транспортного ком­плексу», «Програма розвитку лісового господарства і лісопроми­слового комплексу», «Програма ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС», «Програма екологічного оздоровлення басейну Дніпра», «Програма в галузі охорони здоров'я і медичної техніки», «Наці­ональна програма відродження освіти («Україна — XXI століт­тя»)», «Програма основних напрямків розвитку культури», «Прог­рама розвитку матеріально-технічної бази книговидання і преси», «Національна космічна програма», «Державна програма привати­зації» тощо.

Програмування як спосіб вирішення економічних проблем за­стосовується в різних ланках організаційної структури економі­ки. Найважливіші програми, спрямовані на розв'язання загально­державних і загальносуспільних проблем, які формуються, вихо­дячи з стратегічних цілей держави, здобувають статус національ­них програм. В Україні національні ЦКП розробляються і реалі­зуються згідно з Постановами Верховної Ради, Указами Прези­дента, Розпорядженнями Кабінету Міністрів.

Розробка та реалізація ЦКП потребують виконання певної су­купності робіт (заходів), пов'язаних з техніко-економічним об­грунтуванням, плануванням, виробництвом, фінансуванням і т.п. Сукупність заходів, передбачених програмою, для зручності роз­гляду можна згрупувати у два блоки: основна діяльність та її за­безпечення.

До основної діяльності належать: передінвестиційні до­слідження, планування, розробка проектно-кошторисної доку­ментації, укладання контрактів, капітальний ремонт, будівель­но-монтажні роботи, технічне переозброєння, реконструкція, виробництво, надання послуг, уведення в експлуатацію об'єк­тів і т. п.

Діяльність із забезпечення включає організаційне, право­ве, кадрове, фінансове, матеріально-технічне, маркетингове, інформаційне забезпечення.

Етапи програмно-цільового планування

Кожна ЦКП, незалежно від її складності, обсягів фінансування та масштабів робіт, перебуває в різних станах: від стану, коли програми ще немає, до стану, коли про­грами вже немає. Проміжок часу від моменту виникнення про­грами до моменту її ліквідації має назву життєвого циклу ЦКП. Згідно з існуючою практикою стани, через які проходить ЦКП, називають етапами (фазами, стадіями) ЦКП. У свою чергу, кожен етап може підрозділятися на — підетапи (під-фази, підстадії).

Відповідно до системного підходу й основних принципів про­грамно-цільового планування (цільова спрямованість на досяг­нення кінцевих результатів, комплексність, альтернативність, ке­рованість) передування етапів розробки та реалізації ЦКП здійснюється за такою схемою.

1. Відбір переліку проблем, що підлягають програмному роз­в'язанню.

2. Формування та видача вихідного завдання на розробку програми.

3. Розробка проекту програми.

4. Затвердження програми.

5. Реалізація програми.

6. Звіт про виконання програми.

Розглянемо сутність, завдання і перелік необхідних видів ро­біт та обґрунтувань кожного етапу розробки і реалізації цільових Комплексних програм (рис. 1.).

Рис. 1. Етапи розробки та реалізації ЦКП

1. Відбір переліку проблем, що підлягають програмному розв'язанню.

Згідно з теорією менеджменту всю сукупність проблем мож­на класифікувати за двома типами. По-перше, проблемною вважається ситуація, коли традиційні методи державного регу­лювання нездатні забезпечити досягнення цілей соціально-економічної політики. Так, за допомогою непрямих методів ре­гулювання держава впливає на економічні інтереси суб'єктів підприємництва з метою орієнтації їхньої діяльності в напрям­ках державних пріоритетів. Але низька еластичність економіч­них важелів і мотивів поведінки підприємців створює ситуа­цію, коли мета державного регулювання стає неадекватною засобам її досягнення. Як наслідок — цілі не досягаються. По-друге, проблематичною є й потенційна можливість досягнення позитивного результату.

Формування переліку проблем, що підлягають програмному розв'язанню здійснюється на підставі стратегії соціально-економічної політики держави. У зв'язку з тим, що ЦКП держав­ного рівня потребують, як правило, великих обсягів фінансових і матеріальних ресурсів і навіть (у деяких випадках) створення спеціальних органів управління, формування національних про­грам доцільно здійснювати тільки в разі, по-перше, великої на­родногосподарської значущості та, по-друге, неможливості комп­лексного розв'язання проблем за допомогою традиційних методів планування та регулювання. Відтак, основними принципами формування переліку проблем, для розв'язання яких необхідне розроблення відповідних програм, є: оцінка суспільних потреб у вирішенні тієї чи тієї проблеми; облік і аналіз негативних і пози­тивних зовнішніх ефектів, які можуть виникнути в результаті ви­рішення існуючих проблем; порівнювання витрат на розв'язання проблем із ресурсними можливостями.

Процедура відбору проблем, що підлягають програмному роз­в'язанню, пов'язана з пріоритетами соціально-економічної політики держави. Проголошення державних пріоритетів здійснюється на підставі політичних рішень, які мають відповідати принципам еко­номічної ефективності та соціальної справедливості.

2. Формування вихідного завдання на розробку програми.

Роботу з формування вихідного завдання на розробку ЦКП здійснює замовник. Вихідне завдання має складатися з таких го­ловних блоків:

— розгорнуте формулювання головної цілі, підцілей та зав­дань програми;

— орієнтовний перелік центральних та місцевих державних органів, які братимуть участь у реалізації програми;

— обсяг витрат на розробку та реалізацію програми із зазна­ченням основних джерел фінансування;

— інші вказівки щодо організації розробки та реалізації про­грами.

Характер і специфіка народногосподарських проблем, а також рівень компетенції державних органів зумовлюють необхідність визначення статусу учасників програмно-цільового планування. Учасниками формування та реалізації ЦКП є: державний ор­ган — замовник ЦКП; головний розробник ЦКП; державні орга­ни — виконавці ЦКП; підприємства — виконавці заходів ЦКП.

Державний орган — замовник ЦКП (орган законодавчої, вико­навчої, представницької влади) впливає на всі етапи життєвого цик­лу програми: визначає проблеми, способи їхнього розв'язання й цілі програми; формує вихідне завдання на розробку програми; визначає головного розробника програми; затверджує програму та забезпе­чує контроль її виконання. У разі, коли розв'язання проблеми по­требує високого рівня компетенції учасника програмно-цільового управління створюють орган управління програмою, якому переда­ють повноваження державного замовника ЦКП.

Головний розробник ЦКП — організація, основними функція­ми якої є: розробка проекту програми, координація дій виконав­ців програми, контроль виконання й коригування заходів ЦКП. Функції головного розробника може виконувати орган управлін­ня програмою, якщо такий створено. Головним розробником мо­же бути й колектив фахівців з державних службовців високого рангу, науковців, провідних спеціалістів у галузі виробництва, фінансів, маркетингу, інформаційних технологій і т. п.

Державний орган — виконавець ЦКП (орган державної вико­навчої влади) несе відповідальність за виконання певних заходів ЦКП. Найважливішою функцією цього учасника програмно-цільового управління є укладання державних контрактів з під­приємствами — виконавцями завдань програми.

Підприємство — виконавець ЦКП — це підприємство (уста­нова, організація), що забезпечує виконання конкретних завдань програми (державних замовлень) через виробництво продукції (виконання робіт, надання послуг). 3. Розробка проекту програми.

Роботу з розробки проекту ЦКП очолює й координує орган управління програмою. Проект програми має включати такі го­ловні розділи: цільовий; зведений; організаційний.

У цільовому розділі наводиться постановка й опис проблеми, а також способи її розв'язання.

Для чіткого визначення способів досягнення цілей і заходів програми цілі повинні відповідати трьом основним вимогам:

конкретності, визначеності в часі і реальності. Конкретність до­сягається встановленням кількісних і якісних орієнтирів (норма­тивів) — інформаційної бази для дальших організаційних рішень, планово-економічних розрахунків, оцінки результатів діяльності виконавців і контролю. Визначеність у часі передбачає форму­лювання спочатку головної цілі, потім — підцілей другого, тре­тього і т. д. рівнів із зазначенням строків їхнього досягнення. Установлення цілей, які перевищують можливості економіки, може призвести до значних збитків і дальшого загострення соці­ально-економічних проблем. Тому цілі, підцілі та завдання цільо­вих комплексних програм мають бути реальними.

Конкретність, визначеність строків досягнення і реальність цілей забезпечуються за допомогою побудови дерева цілей. Про­цедура побудови дерева цілей може включати такий порядок дій:

1. Експертний аналіз відповідності вихідного формулювання цілі програми проблемі, яка підлягає розв'язанню.

2. Виявлення часткових цілей програми та їх аналіз.

3. Оформлення даних, здобутих у ході експертизи, в установ­леній формі (у вигляді таблиці або матриці). Кожен експерт має подати власний варіант набору часткових цілей.

4. Узгодження думок експертів на підставі аналізу запропоно­ваних варіантів і побудова дерева цілей.

Дерево цілей є основою для визначення альтернативних засо­бів і методів досягнення цілей, побудови дерева рішень, форму­вання переліку основних заходів і завдань програми. Вибір аль­тернативних варіантів досягнення цілей здійснюється через порівняння соціально-економічної ефективності кожного з варі­антів за допомогою існуючої методики визначення ефективності з урахуванням позитивних і негативних екстерналій.

Зведений розділ програми включає: основні показники про­грами; перелік основних заходів програми; ресурсне забезпечен­ня заходів програми.

Перелік основних показників програми обумовлений характе­ром та специфікою проблем і цілей. Він може включати показни­ки, які відображають: обсяги виробництва продукції (робіт, по­слуг); уведення в дію виробничих потужностей, основних фондів та об'єктів виробничого й невиробничого призначення; приріст запасів корисних копалин; характеристику структурних зрушень в економіці; зростання рівня життя населення і т. д. Основні по­казники програми розробляються як в цілому на весь життєвий Цикл програми, так і в розрізі окремих цільових рівнів.

Перелік основних заходів програми розробляється в календар­ному та відомчому розрізах. Програмний захід — це структурно визначена послідовність комплексу робіт (дій), які Ведуть до розв'язання конкретного завдання або досягнення підцілі (цілі) програми. План заходів має висвітлювати хто, що саме та в які строки повинен зробити, щоб розв'язати певне завдання. Форму­вання завдань на здійснення робіт відомствам-виконавцям по­винно ґрунтуватися на альтернативних засадах.

Реальність заходів програми значною мірою залежить від ре­сурсного забезпечення. Діагностика проблеми передбачає необ­хідність визначення ресурсних обмежень. Обмеження (неадек­ватність трудових, матеріальних, фінансових ресурсів; брак технологій і т. п.) варіюються залежно від характеру й специ­фіки проблеми. Для обґрунтування заходів ЦКП розробляють­ся баланси тих ресурсів, які використовуються під час реаліза­ції програми.

Складовою частиною програми є організаційно-економічний механізм управління процесом реалізації програми. Організа­ційно-економічний механізм передбачає створення спрямова­ної на реалізацію передбачених програмою заходів системи правових, адміністративних і економічних регуляторів. Слід зазначити, що рамки існуючих законів в економічній сфері можуть стати своєрідними обмеженнями щодо застосування адміністративних та економічних методів регулювання. Тому проекти національних програм повинні містити перелік пропо­зицій стосовно зміни законодавства з питань надання податко­вих, кредитних, цінових, амортизаційних, митних та інших пільг з метою заохочування й стимулювання виконавців цільо­вих комплексних програм.

Основним елементом організаційно-економічного механізму реалізації завдань програм є механізм державних замовлень. Державний контракт є основним документом, який урегульовує економічні, правові й організаційні відносини між державним замовником і виконавцем. У контрактах мають бути зазначені вимоги щодо обсягів, номенклатури та якості продукції (робіт, послуг), а також чітко визначені строки поставок продукції (ви­конання робіт, надання послуг) конкретним споживачам.

Етап розробки проекту ЦКП завершується передачею його за­мовнику для затвердження та прийняття рішення про початок ре­алізації програми.

4. Затвердження програми здійснює державний орган — за­мовник ЦКП.

5. Реалізація програми.

Цей етап складається з двох основних стадій: укладання дер­жавних контрактів та виконання комплексів робіт.

Укладання державних контрактів здійснює державний ор­ган, який несе відповідальність за виконання певних заходів, передбачених програмою. Він повинен здійснити, виходячи з державних інтересів, вибір виконавців державного замовлення способом конкурсного відбору. З метою відбору найліпшого з потенційних виконавців державного контракту кожного з них треба «оцінити» за допомогою відповідних критеріїв. Такими критеріями можуть бути, наприклад: реальні можливості пре­тендентів виконати завдання; якісні характеристики продукції (робіт, послуг) підприємств-претендентів; обсяги ресурсів, не­обхідних виконавцям для досягнення певного соціально-економічного результату і т. п.

На стадії виконання комплексів робіт відбувається виробницт­во продукції (виконання робіт, надання послуг) згідно із завдан­нями, що їх передбачено державними контрактами.

6. Звіт про виконання програми.

Звіт про виконання ЦКП є складовою частиною контролю.

Контроль за реалізацією заходів ЦКП

Контроль — це процес забезпечення досягнення цілей програми. Метою контролю є сприяння тому, щоб фактичні результати якомога більше відповідали завданням (ці­лям) програми. За часом здійснення виділяють запобіжний, поточ­ний і завершальний види контролю (рис. 2.).

Запобіжний контроль здійснюється ще до фактичного початку робіт. Основними засобами запобіжного контролю є реалізація певних правил процедур і способу поведінки учасників програм­ного процесу. Його завдання полягають у тому, щоб чітко вста­новити цілі та функції замовників і виконавців ЦКП, забезпечити виконання завдань трудовими, матеріальними й фінансовими ре­сурсами.

Поточний контроль здійснюється безпосередньо під час розробки та реалізації програми. Він базується на вимірюванні поточних результатів, одержаних після виконання певних ви­дів робіт. Регулярна перевірка результатів роботи, оперативне вирішення проблем, що виникають, прийняття рішень щодо вдосконалення діяльності уможливлюють мінімізацію відхи­лення фактичних результатів від запланованих. Якщо дозволи­ти відхиленням вільно розвиватися, вони здатні спричинити серйозні труднощі в досягненні цілей.

Завершальний контроль виконує дві функції. По-перше, він надає інформацію, необхідну для планування в майбутньому з урахуванням помилок минулого. По-друге, контроль здійснюється з метою сприяння мотивації з допомогою матеріального таї морального стимулювання виконавців. Звіт про виконання програми є своєрідною формою завершального контролю.

Рис. 2. Етапи контролю

У процедурі контролю виділяють три основні підетапи: розробка нормативів і критеріїв; порівнювання з ними реальних ре­зультатів і вжиття необхідних коригуючих заходів.

Розробка критеріїв і нормативів здійснюється під час розроб­ки проекту програми. По суті, критерії та нормативи — це показ­ники програми, за допомогою яких описуються цілі, підцілі та завдання ЦКП.

Порівнювання нормативів і критеріїв з результатами здійс­нюється під час поточного контролю з метою визначення відхи­лень. На цьому етапі визначається одна з трьох основних ліній поведінки:

1. Якщо порівняння фактичних результатів із нормативами свідчить про те, що цілі досягаються, то ліпше продовжувати ви­мірювання результатів, повторюючи цикл контролю, і утрима­тися від будь-яких дій.

2. Наявність розходжень між результатами й цілями потребує здійснення певних коригуючих дій, спрямованих на усунення причин відхилень.

3. Усвідомлення нереальності цілей і заходів, спрямованих на їх досягнення, спричиняє необхідність перегляду нормативів.

Отже, визначення проблем і цілей, планування відповідних заходів, забезпечення цих заходів наявними ресурсами — є од­ними з найскладніших і найвідповідальніших етапів програмно-цільового планування.

Аналіз існуючих в Україні ЦКП свідчить про те, що під час розробки багатьох із них було допущено серйозні прорахунки на стадіях формулювання проблем, цілей, побудови цілереалізуючої системи, контролю. Значні недоліки мали місце і в процесі забез­печення програмних заходів наявними ресурсами. Подолання на­званих недоліків потребує чіткого додержання всіх правил і про­цедур програмно-цільового методу планування, а також удоско­налення діяльності державного апарату.