Рефераты
Видео уроки
ВУЗы Украины
Мир
Рефератов
Рефератов
Отзывы о ВУЗах
Каталог одежды
Клиники Киева
|
Большая база бесплатных русских и украинских рефератов
Доклады, сочинения, контрольные работы, экзаменационные билеты и шпаргалки/шпоры Коллекция курсовых и дипломных работ для студентов |
Рефераты по Політологія
Воля народу, її трансформацiя у державну волю. Теоретичнi i конституцiйнi питання державно-правової реформи
доктор юридичних наук (м. Київ)
Воля народу, її трансформацiя у державну волю. Теоретичнi i конституцiйнi питання державно-правової реформи
ОДНIЄЮ з найважливiших проблем української науки, зокрема юридичної, на сучасному етапi є теоретичне забезпечення державно-правової реформи. Пiдготовка i проведення цiєї реформи органiчно пов'язуються з Конституцiєю України. Йдеться про максимальне використання наявного в нiй потенцiалу. Водночас постає питання, суть якого полягає в необхiдностi вдосконалення конституцiйного фундаменту реформи, що також виступає i як її важлива складова.
Врозглядуваному контекстi на переднi рубежi висувається парламентська реформа.
Конституцiя України закрiпила здiйснення державної
влади на засадах її подiлу на законодавчу, виконавчу i судову (ст. 6). Це загальне положення, що втiлюється нормою-принципом,враховується i вiддзеркалюється у нормативному визначеннi Конституцiєю Верховної Ради України, яка конституюється - парламентом (ст. 75).
Сам факт закрiплення конституцiйного поняття Вер-
ховної Ради має велике позитивне значення, є реальним проявом переваги Конституцiї України, як i низки конституцiй iнших країн СНД, над основними законами захiдних держав, де аналогiчна дефiнiцiя здебiльшого не формулюється. Водночас дiюче конституцiйне поняття Верховної Ради України вимагає подальшого осмислення i вдоско-
Вiчс/9(66) 1997
налення. Це завдання обумовлюється особливою роллю
парламентського поняття. Вiд його чiткостi i повноти залежать адекватнiсть закрiплення конституцiйно-правового статусу Верховної Ради, стiйкiсть i якiсть її функцiонування, взаємовiдносин з органами виконавчої i судової влади, а також з iншими суб'єктами.
У такому контекстi дiюче нормативне поняття Верхов-
ної Ради поряд з достоїнствами має великий недолiк: воно однобiчне, оскiльки не втiлює iманентну рису названого органу. Її суть полягає в тому, що Верховна Рада - не тiльки єдиний орган законодавчої влади в Українi. Верховна Рада є також єдиним представницьким органом українського народу. Слiд наголосити на тому, що це положення проголошує Декларацiя про державний суверенiтет України: вiд iменi всього народу може виступати виключно Верховна Рада України. Жодна полiтична партiя, громадська органiзацiя, iнше угруповання або окрема особа не можуть виступати вiд iменi всього народу (гл.II).
Включення декларацiйного установлення в конститу-
цiйне поняття Верховної Ради має величезне теоретичне значення, що стосується також практики державно-правових вiдносин. Лише представницька риса Верховної Ради обумовлює i визначає її соцiальне призначення як єдиного органу в системi державної влади в Українi, через який український народ опосередковано здiйснює належну йому владу. Тiльки загальнодержавний представницький орган народу вправi трансформувати волю українського народу в державну волю шляхом прийняття законiв.
Вiдсутнiсть у конституцiйному поняттi Верховної Ради
її характеристики як єдиного представницького органу українського народу мiстить у собi двозначнiсть, неяснiсть, недомовку, туманнiсть, внаслiдок чого виникають деякi уявлення про представницький дуалiзм, що в теоретичному планi необгрунтовано, а в практичнiй площинi потен
цiйно шкiдливо i навiть небезпечно для суспiльства i держави.
Висновок щодо необхiдностi вдосконалення Конститу-
цiєю України нормативного поняття Верховної Ради пiдтверджує досвiд конституцiйної законотворчостi свiту, передусiм країн СНД. Вiн насичений рiзними модифiкацiями, в чому можна переконатись, звернувшись до конкретних норм основних законiв тих чи iнших держав. (ст. 94 Конституцiї Росiї). (ст. 49 Конституцiї Казахстану). (ст. 90 Конституцiї Бiлорусi). (ст. 60-I Конституцiї Молдови). (ст. 76 Конституцiї Узбекистану).
Порiвняльний аналiз дозволяє стверджувати, що серед наведених понять найбiльш оптимальним видається поняття парламенту Молдови, яке закрiплює молдовська Конституцiя.
Повертаючись до України i пiдсумовуючи дослiдження розглядуваного питання, можна запропонувати конституцiйне поняття Верховної Ради у такiй редакцiї: єдиним представницьким органом українського народу i єдиним органом законодавчої влади в Українi є парламент - Верховна Рада України.
Конституцiйне поняття парламенту асоцiюється з адекватним наповненням його комплексом норм, процедур i можливостей, сукупнiсть яких становить цiлiсний i завершений конституцiйно-правовий статус загальнодержавного представницького органу українського народу.
Домiнантою концепцiї парламентської реформи є доктринальне положення теорiї суверенiтету народу, теорiї
I розподiлу влад i теорiї парламентаризму, суть якого поля^гає в тому, що де-юре i де-факто провiдне мiсце в системi ^розподiлу влад посiдає парламент. Необхiдно наголосити:
^вiдмова України вiд iдеї повновладдя Верховної Ради i *'' сприйняття принципу розподiлу влад не змiнюють це доктринальне положення.
Згiдно з концептуальною iдеєю парламентаризму загальнодержавний представницький орган народу будь-якої країни є парламентом тiльки за умови, коли вiн конституцiйно i фактично володiє комплексом необхiдних i важливих прерогатив. До них належать: прийняття законiв, прийняття бюджету, парламентський контроль. У разi вiдсутностi у представницького органу народу перелiчених прерогатив, вiн не є парламентом, незалежно вiд конституцiйного вiче/ 9 (66) 1997
найменування, а його роль в державному механiзмi стає фiктивною.
Аналiзуючи з таких позицiй дiючу конституцiйну мо-
дель Верховної Ради України,доходиш висновку про те, що нормативне визначення Конституцiєю Верховної Ради України парламентом не одержало адекватного наповнення i забезпечення конкретними конституцiйними гарантiями, положеннями.процедурами i можливостями. Звiдси випливає другий висновок: еволюцiя Верховної Ради України у напрямi парламентаризму на базi сучасних конституцiйних основ неможлива тому, що Конституцiя не гарантує Верховнiй Радi вирiшення нею всiх питань виключної компе
тенцiї парламенту. А за вiдсутностi таких гарантiй парламент будь-якої країни є безвладним, безплiдним утворенням. Україна ж потребує не подiбного утворення, а парламентаризму, як укорiнення парламентських прерогатив у повсякденнiй дiяльностi державних органiв, що служить вираженням i водночас пiдтримкою свободи людини, свободи суспiльства i демократичного розвитку держави.
Рiшення цього надзвичайно важливого питання i завдання диктує необхiднiсть парламентської реформи.
Виокремлюючи стрижневий напрям парламентської ре
форми, слiд зазначити, що це, передусiм, побудова такого конституцiйного фундаменту, який би забезпечував Верховнiй Радi конституцiйнi основи справжнього служiння своєму соцiальному призначенню - оптимально здiйснювати законодавчу функцiю єдиної державної влади.
У такому контекстi неможливо не зауважити, що чинна Конституцiя не сприяє динамiзацiї законодавчої дiяльностi Верховної Ради. Бiльше того, Основний Закон прямо або опосередковано закрiплює механiзми, котрi перешкоджають розвитку Верховної Ради як єдиного органу законодавчої влади в Українi. Всупереч принципу розподiлу влад Конституцiя встановлює реальнi гарантiї, можливостi i процедури пiднесення над Верховною Радою Президента i Конституцiйного суду.якi вправi остаточно вирiшувати долю прийнятого Верховною Радою закону, що перетворює єдиний представницький орган законодавчої влади в Українi лише в законообговорюючий орган.
Таке становище мiстить руйнiвний заряд не тiльки для першої гiлки, а й для всiєї системи розподiлу влад.
ВДОСКОНАЛЕННЯ конституцiй-
них основ становлення i розвитку Верховної Ради як юри
Вiче/ 9 (66) 1997 45
дично i фактично єдиного органу законодавчої влади в
Українi вимальовується в рiзних напрямах.
Видiлимо передусiм проблеми, що торкаються доктрини абсолютно обмеженої компетенцiї Верховної Ради України.
Ця доктрина акумульована у ст. 92 Конституцiї. Вона визначає коло питань,якi Верховна Рада вирiшує шляхом прийняття законiв (всього ЗI пункт). Тим самим конституцiйне закрiплюється обмеження сфери законодавчої дiяльностi парламенту, оскiльки приймати закони з питань,
якi не входять до перелiку, Верховна Рада не вправi. Таким чином. Конституцiя вiдкриває простiр для первинного нормотворення Президента України та iнших органiв, що суперечить принциповi розподiлу влад.
З метою усунення цього недолiку необхiдно доповнити
ст. 92 Конституцiї новим правилом, суть якого в тому, щоб закрiпити право Верховної Ради приймати закони також з iнпiих,крiм визначених перелiком питань,якi,згiдно з Конституцiєю України, належать до повноважень Верховної Ради. Тодi на рiвнi Основного Закону набуде втiлення iнша доктрина - доктрина обмеження законодавчої сфери українського парламенту компетенцiєю, що закрiплена за Верховною Радою Конституцiєю України.
Концепцiя прийняття законiв, необхiдних для здiйснен-
ня всiх повноважень, вiднесених Конституцiєю до вiдання парламенту, вiдома свiтовому конституцiоналiзму. Вiзьмiмо Конституцiю США. Роздiл 8 ст. I перелiчує права американського конгресу (17 пунктiв), а останнiй пункт (п. 18) уповноважує конгрес .
Стаття 92, що аналiзується, наведеним недолiком не вичерпується. Вона закрiплює ще один механiзм обмеження законодавчої сфери загальнодержавного представницького органу народу. А саме: з низки питань, включених у перелiк, Верховна Рада повноважна визначати i встановлювати лише , або . Назвемо, зокрема, основи соцiального захисту; основи державної служби; засади утво
рення i дiяльностi полiтичних партiй, iнших об'єднань громадян, засобiв масової iнформацiї; засади мiсцевого самоврядування.
46 М""/ 9 (66) 1997
У кiлькiсному вираженнi частка i щодо загального перелiку досить вагома.А конкретнi данi виглядають так. Весь перелiк питань, що визначає законодавчий простiр Верховної Ради, як уже зазначалось, мiстить ЗI
пункт. Iз них дев'ять закрiплюють засади> ( 5,8,9,10,11,14, 15,22,1) i чотири - (6, 12,14, 17). Це означає, що з питань, перелiчених у вказаних тринадцяти пунктах, Верховна Рада, виходячи iз змiсту ст. 92, не може здiйснювати повне законодавче регулювання, а лише обмежене - рамочне. Отже, Конституцiя створює поле для первинної нормотворчосгi Президента та iнших органiв, яке гарантується вiдповiдним суб'єктам Основним Законом поза межами встановлених ним та . Таким чином, в
однiй i тiй же статтi проводиться ще одна лiнiя на звуження компетенцiї парламенту на користь Президента i Кабiнету Мiнiстрiв. Усунення розглядуваного антипарламентського механiзму пов'язується з виключенням iз ст. 92
Конституцiї та . Внесення вiдповiдних змiн у пункти: 5,6,8,9,10,11,12,14,15,17,22,1 ст. 92 Конституцiї знiме наявнi у цiй статтi бар'єри i дасть Верховнiй Радi змогу вирiшувати у формi закону весь комплекс питань, що конституцiйне вiднесенi до повноважень Верховної Ради.
Доктрина закритого перелiку викликає обгрунтовану критику, зосереджену переважно на тому фактi, що ця звужує предмет законодавчого регулювання парламентом суспiльних вiдносин.
Але є ще один надзвичайно важливий, проте менш вi-
домий аспект, котрий поки що не дiстав належної наукової розробки. Йдеться про те, що доктрина, про яку мова, породжує негативнi наслiдки також в галузi теорiї i практики закону.
\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\
Рiч у тiм, що обмеження законодавчої компетенцiї парламенту обумовлює втрату законом як унiверсального характеру, так i вищої юридичної сили. Розхитується фундаментальний принцип верховенства закону в iєрархiї нормативних актiв. Наведене доповнює аргументацiю щодо необхiдностi реформування ст. 92 Конституцiї України.
Механiзм обмеження Верховної Ради як єдиного законодавчого органу побудовано також за допомогою iнших конституцiйних iнструментiв. З цiєю метою використовується iнститут всеукраїнського референдуму. На особливу увагу заслуговує питання про суб'єкти призначення все-
Чiче/ 9 (66) 1997
народного волевиявлення. Коли попереднiй головний акт України вiдносив прийняття рiшень про проведення всеукраїнських референдумiв до виключного вiдання органу народного представництва (п.18,ст.97),то новий - закрiплює двох суб'єктiв призначення всенародного волевияв
лення. Цс - Верховна Рада i Президент (ст. 73; п. 2 ст. 85; ' п. 6 ст. 106; ст. 156). При цьому чинна Конституцiя мiстить записи, що гарантують пiднесення глави держави над загальнодержавним представницьким органом у сферi прий-
,' ^ няття рiшень референдною процедурою. Це досягається - ^незрозумiлим i дивним визначенням питань, якi станов
, дiлять предмет референдумiв, призначуваних парламентом i Презвдентом. Однак цiлком зрозумiле тiльки одне - те, що критерiєм розчденування об'єкта референдуму i суб'єктiв його призначення служить забезпечення переваг глави держави над законодавчим органом.
Як передбачають ст. 73 та ст. 85, п. 2, Верховна Рада уповноважена призначити всеукраїнський референдум тiльки з одного питання - про змiну територiї України. Але! Норма - принцип Основного Закону з дослiджуваного питан-
ня проголошує чiтко i ясно: (ст. 2). Наявнi протирiччя: ст. 73 Конституцiї суперечить ст. 2 цього акта. Виходячи з теорiї спiввiдношення конституцiйних норм, вони є нормами Основного Закону, але мають неоднакову юридичну силу. Примат - на сторонi норм принципiв. Вказане положення одержало втiлення в Конституцiї України, що рельєфно вiддзеркалює порядок внесення змiн до рiзних роздiлiв Основного Закону.
Екстраполюючи це положення на розглядувану нами
проблему, доходимо дивного висновку: конституцiйний
статус Верховної Ради як суб'єкта призначення всеукраїнського референдуму... - уявний, вигаданий, удаваний, позiрний?! Iншими словами, об'єкт референдуму, стосовно якого Верховна Рада конституюється суб'єктом його призначення, - фактично вiдсутнiй. Реальнiсть, отже, така, що практично Верховна Рада не є суб'єктом призначення всеукраїнського референдуму взагалi!?
На вiдмiну вiд наведеного, статус Президента України
як суб'єкта призначення всеукраїнського референдуму гарантується чiткими, конкретними i широкими прерогативами в надзвичайно важливих сферах. Передусiм вони включають конституцiйну матерiю. Йдеться про змiни Основного Закону. Правом внесення до Верховної Ради зако-
Вiче/ 9 (66) 1997
нопроекту про внесення змiн у роздiли: , , ст. 156 надiляє двох суб'єктiв - Президента України або не менш двох третин депутатiв вiд конституцiйного складу Верховної Ради. У разi його прийняття не менше нiж двома третинами конституцiйного складу парламенту законопроект затверджується всеукраїнським референдумом. Право його призначення надано тiльки Президентовi.
Крiм конституцiйного референдуму. Основний Закон закрiплює главу держави також суб'єктом, що проголошує всеукраїнський референдум, iнiцiатором якого виступає
народ (ст. 106, п. 6). У цьому разi необхiдно, згiдно зi ст. 72 Основного Закону, щоб проголошення референдуму вима-
гало не менше трьох мiльйонiв громадян України, якi мають право голосу, за умови, що пiдписи про призначення референдуму зiбранi не менше, нiж у двох третинах областей республiки i не менше ста тисяч пiдписiв у кожнiй областi.
Конституцiйне об'єкт референдуму за народною iнiцiативою не окреслений. Проте його широкi масштаби не викликають сумнiвiв: адже заборону Основний Закон фiксує тiльки щодо законопроектiв з питань податкiв, бюджету та амнiстiї (ст. 74).
Сконструйована новим Основним Законом модель iнституту референдуму порiвняно з тiєю, яка втiлювалася попередньою Конституцiєю, урiзала парламентськi прерогативи. Вона реально зазiхає на законодавчу функцiю Верховної Ради. Закон України про всеукраїнський та мiсцевий референдуми прямо вказує, що предметом всеукраїнського референдуму може бути прийняття, змiна чи вiдмiна законiв України (ст. 3). Пiднесення Президента до рангу суб'єкта призначення всеукраїнського референдуму з народної iнiцiативи i позбавлення цього права парламенту може бути використане виконавчою владою для прийнят-
тя законiв в обхiд Верховної Ради i навiть всупереч їй, що порушує доктринальне положення народного суверенiтету
та розподiлу влад. Таким чином, конституювання Президента суб'єктом призначення народного волевиявлення приховує пряму небезпеку успiшнiй реалiзацiї Верховною Радою законодавчої функцiї, зазiхання на об'єкт законодавчого регулювання парламенту, розмиває законодавчу
гiлку влади, знижує її роль у державному механiзмi та пiдносить Президента над парламентом.
Вiче/ 9 (66) 1997 49
Важливо наголосити, що зробленi висновки обгрунтовує свiтовий досвiд. Надання президентовi Францiї права передавати законопроекти на референдум (ст. II Конституцiї 1958 року) обумовило манiпулювання референдним способом прийняття законiв на шкоду парламентським формам (М а к л а к ов В. В. Конституция Франции (вступи
тельная статья). Конституция буржуазних грсударств.- М.: Юрид.лит.- 1982.- С. 78 - 79). Всi референдуми, що iнiцiювались Ш.де Голлем.а потiм Ж.Помпiду.його наступниками, проводились з грубим порушенням основного закону, мали антипарламентський характер i служили iнструментом проведення президентських рiшень загальнонацiонального представницького органу, не рахуючись з його думкою i обмежуючи його законодавчий простiр.
Щоб усунути можливiсть використання всеукраїнсi^ого референдуму в антидемократичних, антипарламентсi-ких цiлях необхiдно переглянути дiюче конституцiйне рiше.iня вiдносно суб'єктiв призначення всеукраїнського референдуму.Як засвiдчив здiйснений аналiз, на моє переконання, суб'єктом призначення всеукраїнського референдуму необхiдно конституювати лише один орган - загальнодержавний представницький орган українського народу Верховну Раду. Реалiзацiя цiєї пропозицiї вимагає вiдпо
вiдних змiн ст.72; п.2 ст.85; п.б ст. 106; ст. 156 Конституцiї України.
Осмислюючи проблеми i перспективи становлення i
розвитку парламентських iнститутiв України i реформу-
вання в такому контекстi Конституцiї,надзвичайно важливо звернути увагу на те, що проаналiзованi нами механiзми обмеження поля законодавчої дiяльностi Верховної Ради (як доктрина закритого перелiку.так i гарантована Конституцiєю можливiсть вирiшення питань, котрi належать до законодавчої прерогативи Верховної Ради, обминаючи цей орган, шляхом проведення антипарламентського референдуму Верховної Ради Президентом), народились i не на нашому грунтi, i не в новiтнiй час.
Вони є запозиченням з авторитарної Конституцiї
Францiї 1958 р., iдеологом i архiтектором якої був президент Ш.де Голль.
Вищенаведенi ,якi вперше в свiтовiй Консгитуцiйнiй правотворчосгi були впровадженi Кокстiпуцiєю П'ятої Республiки, протягом чотирьох десятилiть виступа
ють об'єктом постiйної i всебiчної критики вiдомих доСлiд50 ' В1ч
